Auf dem Fonds lasten enorme Erwartungen
David Eckstein studierte an den Universitäten Bonn und Sevilla Volkswirtschaftslehre. Seit 2012 arbeitet er bei Germanwatch zu Themen rund um die internationale Klimafinanzierung. Ein Schwerpunkt seiner Arbeit sind die internationalen Klimafonds unter der UN-Klimakonvention. Den Grünen Klimafonds (GCF) verfolgt er seit der 3. Sitzung des GCF-Vorstands im März 2013.
Der GCF hat letztes Jahr zum ersten Mal Projekte in grossem Stil bewilligt. Erfüllt der Fonds die in ihn gesetzten Erwartungen?
David Eckstein: Der Fonds wurde unter extremem politischen Druck ‚hochgezogen‘, um bei den Klimaverhandlungen in Paris im Jahr 2015 schon erste Ergebnisse vorweisen zu können. Daher wurden manche Entscheidungen zu früh gefällt. Es gab das Motto: ‚Wir bauen das Flugzeug, während wir es fliegen.‘ Mittlerweile sehen wir aber einen positiven Trend bei der Projektqualität. Umgekehrt besteht beim ‚direct access‘ also dem Zugang für nationale Institutionen noch Nachholbedarf. Bislang werden die meisten Projekte noch von multilateralen Entwicklungsbanken und UN-Organisationen ausgearbeitet.
Ist der Fonds zu stark politisiert?
Die Klimaverhandlungen und der GCF können nicht voneinander losgelöst betrachtet werden. Zum Teil sitzen sich die gleichen Leute bei den Verhandlungen gegenüber und treffen sich dann wieder im GCF-Vorstand. Trotzdem hoffe ich, dass der politische Druck, der im GCF-Vorstand spürbar ist, mit der Zeit nachlassen wird. Für die Klimaverhandlungen spielt der GCF eine extrem wichtige Rolle. Ein Scheitern des GCF wäre katastrophal für die Klimapolitik.
Wie definieren Sie ‚Projektqualität‘?
Für uns als NGO hat ein gutes Projekt ‚transformatives Potential‘ und stärkt gleichzeitig die Eigenverantwortung der Länder. Mit ‘transformatives Potential’ meinen wir, dass Projekte nicht nur Einzelmaßnahmen aneinanderreihen, sondern Strukturen verändern, so dass mehr Klimaschutz oder bessere Anpassung möglich wird. Es geht also nicht darum, einzelne Windparks zu finanzieren, sondern eine Energiewende im Partnerland anzustoßen. Wenn man nachhaltig transformative Wirkung haben will, dann funktioniert das nur, wenn man die entscheidenden Akteure in einem Land mit an Bord hat.
Für Sie sind Kennzahlen also nicht der ausschlaggebende Faktor?
Natürlich gibt es wichtige Kennzahlen etwa wieviele Tonnen CO2 werden reduziert oder wieviele Menschen profitieren von einem Projekt. Aber Zahlen allein sind nicht Alles. Etwa die Zahl, wieviel zusätzliches Geld gehebelt wird, kann auch irreführend sein. Das gilt für Projekte in Ländern mit einem instabilen Investitionsumfeld oder generell für Projekte zur Anpassung an den Klimawandel, wo es für den Privatsektor oft schwierig ist, sich zu beteiligen. Dann zu sagen, dass ist kein gutes Projekt, weil es nicht genug Geld hebelt, wäre sicherlich falsch. Das muss man von Projekt zu Projekt beurteilen.
Eine Vorgabe ist, dass der Fonds zur Hälfte Anpassungsprojekte fördert. Tut er das?
Da muss der Fonds noch aufholen. Das ist aber nicht weiter erstaunlich. Wenn die Hälfte des Geldes in Anpassung fliessen soll, dann brauchen wir dafür überdurchschnittlich viele Projekte, weil diese meist kleiner sind. Ausserdem gibt es noch eine Vorgabe: Ein Viertel des gesamten Geldes soll an die ärmsten Länder der Welt und an arme, kleine Inselstaaten fliessen. Dort ist es schwierig ein Projekt für 500 Millionen Dollar zu konzipieren. Die Balance zwischen CO2-Minderung und Anpassung ist daher etwas, was der Fonds erst mittelfristig hinbekommen wird. Auch dazu muss der Fonds ‚direct access‘ stärken und den Ländern dabei helfen Projekte zu entwickeln. Es besteht viel Anpassungsbedarf in Ländern, die noch nicht dazu in der Lage sind, Projekte zu entwickeln, die über zehn Millionen Dollar hinaus gehen. Das ist ein Prozess der Zeit braucht.
Im Pazifikstaat Nauru unterstützt der GCF die Modernisierung des Hafens mit 26,9 Millionen Dollar. Wurde dieses Geld bewilligt, weil man unbedingt etwas für die kleinen Inselstaaten tun wollte?
Das war sicher eines der am schwierigsten zu beurteilenden Projekte. Nauru ist der kleinste Inselstaat und stark vom Klimawandel bedroht. Ausserdem ist Nauru arm. Sehr kritisch war aber, dass es kein neues, für den GCF entwickeltes, Projekt war. Die asiatische Entwicklungsbank ADB hatte das schon seit geraumer Zeit geplant. Anschliessend wurde die Klimakomponente stärker in den Vordergrund gerückt, wobei es natürlich einen Klimaaspekt gibt: Der alte Hafen ist bei starken Stürmen nicht zu benutzen und die Zahl der Stürme nimmt wegen des Klimawandels zu. Trotzdem wollen wir eigentlich, dass der Fonds neue Dinge tut, die die Entwicklungsbanken oder andere Institutionen nicht machen wollen oder nicht machen können. Daher gab es Zweifel, ob man für dieses spezielle Projekt wirklich den GCF braucht.
Könnte man den Hafen in Nauru als Projekt unter der Rubrik ‚Verluste und Schäden‘ betrachten?
Es gibt keine klare Definition, die sagt, wo Anpassung aufhört und wo die ‚Verluste und Schäden‘ anfangen. Aber der Fonds wird sich in Zukunft mit dieser Frage befassen müssen, weil der Klimawandel immer weiter fortschreitet.
Bei Anpassungsprojekten steht der GCF in direkter Konkurrenz zum Anpassungsfonds. Was sind die Unterschiede zwischen diesen beiden?
Der Anpassungsfonds macht nur Projekte bis zehn Millionen Dollar. Der Anpassungsfonds will daher ein Versuchslabor bereitstellen und innovative Projekte testen, die der GCF dann grösser und mit mehr Geld fortführen kann.
Ist der GCF innovativ genug?
Innovation ist etwas Gutes aber auch kein Selbstzweck. Der GCF hat in seinem aktuellen Projektportfolio aber schon einige innovative Projekte. Gerade hat zum Beispiel Sambia eine Einspeisevergütung für erneuerbare Energien eingeführt und der GCF hat ein dazu passendes Finanzierungsprogramm bewilligt. Aus hiesiger Sicht ist das vielleicht nicht innovativ, aber in einem Land wie Sambia kann das eine transformative Wirkung entfalten. Ausserdem kann der Fonds auch in seiner Arbeitsweise innovativ sein, indem er etwa die Verantwortung für die Projekte noch tiefer in den Ländern verankert. Da gibt es schon erste Ansätze etwa für ‚kleine Zuwendungen‘ (small grants). Diese können in den Ländern direkt vergeben werden ohne dass diese Projekte nochmal vom GCF-Vorstand bewilligt werden müssen.
Der GCF verwaltet nur einen relativ kleinen Teil der Klimafinanzierung. Deutlich mehr Geld fliesst über die multinationalen Entwicklungsbanken und die bilaterale Entwicklungshilfe. Wie vergleichen Sie den GCF mit diesen beiden Finanzkanälen?
Weil der GCF ein Fonds ist, werden eventuelle Geberinteressen ausgeklammert – anders als bei der bilateralen Entwicklungshilfe. Daher können auch Länder Geld bekommen, die in der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit eher Schwierigkeiten haben.
Im Vergleich zu den multilateralen Entwicklungsbanken ist der GCF flexibler. Die Banken vergeben zwar auch Zuschüsse aber vornehmlich Kredite, wenn auch zu vergünstigten Konditionen. Ausserdem kann der GCF höhere Risiken eingehen als die Entwicklungsbanken.
Die Unterscheidung zwischen Zuschüssen und Darlehen ist auch eine grundsätzliche Frage. Soll ein Land mittleren Einkommens wie etwa Thailand auch nicht-rückzahlbare Zuschüsse bekommen?
Diese Frage ist seit mehreren Sitzungen des GCF-Vorstands in der Diskussion: Welches Land bekommt welches Geld zu welchen Konditionen? Das ist sehr schwierig. Wenn man Kriterien nach Ländergruppen oder Projekttypen vorgibt, dann entspricht das nicht immer der Realität vor Ort. Manche Projekte würden ohne eine Initialzündung durch einen Zuschuss möglicherweise nie zustande kommen. Das gilt insbesondere für Anpassungsprojekte, die oft keinen finanziellen Rückfluss generieren. Das muss man von Fall zu Fall beurteilen, aber das macht natürlich auch mehr Arbeit.
Ein Projekt, das für Aufsehen gesorgt hat, ist das ‚Proeza‘ Projekt in Paraguay. Die Global Forest Coalition beschuldigt den GCF damit die Entwaldung zu fördern. Wie sehen Sie das?
Germanwatch hat keine größere Expertise bei Waldprojekten und Paraguay zählt nicht zu unseren Schwerpunktländern. Wir vertrauen daher auf die Expertise unserer NGO-Kollegen, die explizit zu diesem Thema arbeiten und den regionalen Kontext besser verstehen. Für uns war es aber schon ein Alarmsignal, dass auch die lokale Bevölkerung das Projekt ablehnt. Eigentlich sollte diese ja davon profitieren.
Die Geberländer haben ursprünglich Zusagen über 10,3 Milliarden Dollar für den GCF gemacht, inklusive drei Milliarden aus den USA. Die Obama-Regierung hat aber nur eine Milliarde überwiesen und die Trump-Regierung weigert sich die verbleibenden zwei Milliarden freizugeben. Muss man den GCF jetzt schneller als erwartet wieder auffüllen?
Ja, das ist wohl unvermeidlich. Man muss unbedingt verhindern, dass der GCF an den Punkt kommt, wo zwar weiter Projekte bewilligt werden, aber eigentlich gar kein Geld da ist. Der Anpassungsfonds war schon mehrmals an diesem Punkt. Der GCF hat daher bereits damit begonnen, das Procedere für die Wiederauffüllung zu erarbeiten, weil wohl dieses Jahr die Schwelle erreicht wird, wo 60 Prozent der vorhandenen Gelder zugesagt sind. Die Lücke, die die USA hinterlässt, wird aber auch bei der nächsten Wiederauffüllung zu sehen sein. Eine Zahl, die unter den zehn Milliarden liegt, wäre aber ein falsches Signal. Eigentlich erwarten wir von allen Ländern, dass sie ihre Zusagen aus der Erstauffüllung bei der nächsten Auffüllung des Fonds übertreffen. Ich hoffe daher, dass die anderen Länder versuchen werden, die Lücke der USA zu schliessen. Gleichzeitig will man aber auch verhindern, dass das US-Beispiel Schule macht und auch andere Geberländer ihre Zusagen nicht erfüllen.
Was ist mit anderen Finanzquellen?
Das muss man unbedingt prüfen. Wir fordern etwa, dass Schiffsdiesel und Flugbenzin mit einer Abgabe belegt werden, die dann zum Teil in den GCF fließen könnte. Auch macht es sicherlich Sinn über die Rolle von nicht-staatlichen Akteuren wie Stiftungen nachzudenken. Dabei ist aber klar, dass das kein Ersatz für die Verpflichtung der Industrieländer sein kann.
Und was ist mit Beiträgen von Entwicklungsländern?
Es ist zu erwarten, dass auch Entwicklungsländer wieder Zusagen zum GCF machen und das weiter zunimmt. Gleichzeitig darf nicht der Eindruck entstehen, dass man die traditionellen Geberländer aus ihrer Verantwortung entlässt. Sonst werden Entwicklungsländer, die bereit sind, in den Fonds einzuzahlen, von ihren Entwicklungsländer-Kollegen abgemahnt. Ich kann mich erinnern, dass Mexiko schon Schelte bekommen hat. Mexiko war ja das erste Entwicklungsland, das in den GCF eingezahlt hat.
Aber ist Mexiko als Mitglied der OECD überhaupt ein Entwicklungsland?
Natürlich ist Mexiko kein traditionelles Entwicklungsland, aber sie haben im Rahmen der UN-Klimakonvention keine Verpflichtung, sich an der Klimafinanzierung zu beteiligen. Das ist der Status Quo mit dem wir arbeiten müssen.
Wie würden Sie die Rolle des GCF in der grösseren Landschaft der Klimafinanzierung beschreiben?
Der GCF hat das Potential das wichtigste Instrument der Klimafinanzierung zu werden. Aber wenn man die zehn Milliarden (über drei Jahre) mit den jährlich hundert Milliarden vergleicht, die ab dem Jahr 2020 fliessen sollen, dann ist das natürlich verschwindend gering. Der GCF spielt aber eine wichtige Rolle, weil er das Potential hat, Dinge anders zu machen, als sie bisher gemacht wurden.
Was wäre eine sinnvolle Grössenordnung für den GCF?
Zehn Milliarden Dollar pro Jahr wäre ein guter Zwischenschritt. Wenn der GCF so funktioniert, wie sich viele Leute das vorstellen, dann spricht nichts dagegen, dass man auch einen Teil der bilateralen Entwicklungsfinanzierung umlenkt und über den GCF fliessen lässt. Man muss sich auch fragen, wie sich die Rolle der Entwicklungsbanken verändern soll. Noch ist es aber zu früh, um zu sagen, der GCF soll der zentrale Baustein der Klimafinanzierung werden. Das muss für den Fonds auch umsetzbar sein. Mit einem GCF-Sekretariat von aktuell 130 Leuten ist das unmöglich. Zur Zeit ist da die Zielgrösse 300 Mitarbeiter. Damit wäre der GCF in der Lage deutlich zuzulegen bei der Projektbewilligung.
Stimmt es, dass der GCF Schwierigkeiten hat, gute Mitarbeiter an seinen Sitz in Songdo (Südkorea) zu locken?
Ja, das ist tatsächlich ein Problem. Songdo ist für Familien nicht der attraktivste Standort. Die Luftqualität ist nicht die beste. Die Nähe zu Nordkorea macht Angst. Noch gibt es keinen Schnellzug nach Seoul, wo vielleicht Jobs für die Lebenspartner sind. Das ist aber in Planung. Daher war es nicht nur ein Problem gute Leute zu bekommen sondern sie auch zu halten. Da der Fonds chronisch unterbesetzt war, war er auch hinsichtlich ‚Work Life Balance‘ nicht der attraktivste Arbeitgeber. Das bessert sich jetzt aber.
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